党的十八大报告在阐述全面推进依法治国时,明确指出“深入开展法制教育,弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,增强全社会学法尊法守法用法意识。”在表述上一改“遵法”为“尊法”,并第一次把“尊法”写入党的工作报告,这恰恰反映出我党对法律在建设社会主义法治国家中的地位作用认识的升华。尊法,是法治信仰的外在形式,是法治精神的内在体现,是遵法用法的前提。尊法在整个社会蔚然成风是全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,实现国家治理现代化的必要基础和最基本前提。一、尊法是实现国家治理现代化的最基本前提
党的十八届三中全会提出了实现国家治理现代化的目标,国家治理现代化意味着治理主体是多元的,国家法律是各治理主体的行为依据,法治成为治国理政的基本方式,这就需要全社会成员必须摒弃“人治思维”,真正树立“法治思维”,社会成员的行为和经济社会发展的一切都要纳入法治轨道,法律规范成为最高准绳。正如党的十八届四中全会所讲到的,“依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。”“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”思想是人的行为的先导,因此我认为,在全社会形成“尊法”的意识,“尊法”的风尚,是推进法治中国建设,实现国家治理现代化的必要前提。
法律通常是指由国家确认的立法机关制定规范的行为规则,并由国家强制力保证实施的,以规定当事人权利和义务为内容的,对全体社会成员具有普遍约束力的一种特殊行为规范。
“遵法”,即遵守法律,顾名思义,就是公民在日常工作生活中必须按照法律规范的要求来约束自己的行为。这种约束既可以是源自于外部压力或强制力而被动形成的,也可以是源自于内心自觉而形成的主动行为,因此,社会成员遵守法律的状况会良莠不齐。这是因为遵法,更多体现的是对社会成员行为的引导,而社会成员对社会所倡导的法律规范的遵守程度,与社会文化历史背景、社会法治建设环境和社会成员自身素质特别是法律素养等因素密切相关。其中,社会成员自身素质是内在的决定性因素,而社会法治建设环境的好坏则会对遵法形成正向或负向的强化作用。所以,要使社会形成良好的遵法氛围,就需要内外兼修,既注重社会成员素质的提升,也注重社会法治环境的建设。无论是成员素质,还是环境建设,最关键的就在于全社会成员对法律的认识态度与价值取向。在国家治理中,如果不同的治理主体遵守法律的程度不同,各行其是,没有强有力的统一规范,必然会导致经济社会的混乱。因此,充分发挥法律这个国家强制力的作用,使法律成为至高无上的权威,在全社会形成“尊法”意识,“尊法”风尚,这是规范不同治理主体行为,实现经济社会发展有序运行的前提条件和重要保障。
而“尊法”强调的是对法律的崇尚、敬畏、尊重和敬重。它源于尊重法律的基本价值观和一种内心的崇尚坚守,进而在日常工作生活中按照法律要求规范自己的行为。因而,它首先是一种内心理念、内在自觉,同时外化为行为自觉,所体现的是一种“自律”。可以说,这是对社会成员行为的一种更高层次的内在要求。正如西方谚语讲到的,“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。”尊法追求的就是这样一种把法律铭刻在内心的境界。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在谈到增强全民法治观念,推进法治社会建设时,非常鲜明地提出了“让尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动”的目标,这是实现国家治理现代化的前提条件,而这一目标的实现,需要相当长的过程,需要我们付出艰苦努力。二、“尊法”意识的形成需要营造良好的法治环境
尊法是一种内心理念,行为自觉,源自于全社会成员对法律的信仰,而全社会成员对法律的信仰、对法律权威的内心认同,使法律成其行为的指挥棒和紧箍咒,这不是被灌输出来的、被教导出来的,而是被熏陶出来的,需要有良好的法治环境。良好的法治环境包括科学严谨的立法,严格规范的执法,公正不倚的司法,自觉自愿的守法。其中任何一个环节存在问题,都会影响人们对法律权威的认同,影响尊法意识和尊法风尚的形成。
从我国法治环境建设的现状来看,《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》已明确指出,“必须清醒看到,同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题,主要表现为:有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题,违背社会主义法治原则,损害人民群众利益,妨碍党和国家事业发展,必须下大气力加以解决。”因此,法治环境的改观任重而道远。
首先,科学立法是关键。自1978年党的十一届三中全会提出"有法可依,有法必依,执法必严,违法必究"的法制建设方针,我国的法制进程不断加快,现在已经形成立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系,在根本上实现了国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面从无法可依到有法可依的历史性转变,为各项事业发展步入法治化轨道提供了前提条件。但同时,正如十八届四中全会决定所阐明的,“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”因此,针对立法环节中的问题,还需要不断完善立法体制,通过科学立法、民主立法,维护宪法权威,使不同社会群体的不同利益诉求、不同价值取向和不同意志主张,加以协调、凝聚,提升为法律规范和国家意志,使经济、政治、文化、社会、国家安全、生态等各领域建设,全部纳入法治轨道,以完善的法制网为经济社会的有序健康发展提供法治保障。
其次,执法司法是核心。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”,人们对于法律权威的认知和认可也大多来源于执法和司法层面,执法司法水平直接影响着法治环境建设。
“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”政府拥有权力,是法律实施的主体,政府能否依法用权,直接影响着人们对法律权威的认可。当前,强征土地强拆民宅在城市化浪潮中的一再上演,而导致的群体性事件接踵而至,“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的上访乱象,存在的信访不信法、信闹不信法、信钱不信法、信权不信法等问题,都对政府依法用权提出了挑战。因此,十八届四中全会决定强调,“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”要依法全面履行政府职能,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,把政府的权力框定在法律框架内。同时,“全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制,加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义,惩治执法腐败现象。”以政府严格规范的执法实践推动良好法治环境建设。
公正的司法是影响法治环境建设的核心因素之一。正如英国哲学家培根所说的,“一次不公正的司法判决其恶果甚于十次犯罪,因为犯罪只是弄脏了水流,而不公正的判决却是弄脏了水源。”当前,社会上出现的司法腐败,如法官缺乏最起码的法律敬畏,丧失最基本的职业道德,批条子,打招呼,跑关系,权大于法,钱重于法,情过于法,甚至甘心充当黑社会的保护伞,导致同案不同判,出现一起又一起的冤假错案等状况,不仅严重地动摇威胁着法律的平等性、权威性,也极大地扭曲着人们的公平观念、法治意识。如果通过正常程序不能得到公平正义,人们对执法部门司法机关就难以形成信任,对法律权威的认识也会动摇。因此说,公正是法治的生命线。“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”十八届四中全会提出的“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。”就是要通过公正司法彰显法律的力量,让违法者和违法行为付出代价,从而使法治精神、法治意识、法治观念深入人心,成为全民信仰,推动全社会尊法意识、尊法风尚的形成。
再次,全民守法是基础。法律既包括对全社会成员权益的保障,也包括对其行为的规范,只有全民守法才能促进法律作用的充分发挥。因此,良好法治环境的形成需要全民的参与。俗话说,没有规矩不成方圆,像“中国式过马路”等行为如果成为普遍、成为常态,并且不加以改变,就难以形成良好有序的法治环境。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”因此,要切实改变现实中,一些群众遇到矛盾和问题奉行信访、信闹、不信法的状况,“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,深入开展法治宣传教育,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”法律是一种限制,同时也是一种保障,人人敬畏,自觉遵循,良好的社会秩序就有了保障,使尊法守法成为全民的共同追求和自觉行动,才能为良好的法治环境建设奠定坚实的社会基础。三、“尊法”意识的形成,领导干部是“关键少数”
“法令行则国治,法令驰则国乱。”法治是一个国家发展的重要保障,是治国理政的基本方式,依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略。2015年2月2日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在中央党校省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调,各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”,领导干部要做尊法学法守法用法的模范。领导干部作为全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,要以身作则、以上率下,提高党员干部法治思维和依法办事能力,自觉提升运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,带领和推动全社会树立法治意识,增强全民法治观念,不断推进法治社会建设。风成于上,俗化于下。这是习近平总书记根据全面推进依法治国的新形势新任务对加强各级领导干部能力建设提出的新要求,目的是全面提升领导干部这个“关键少数”的依法履职能力,确保依法治国基本方略全面实施。而尊法是依法治国的最基本前提,全社会“尊法”意识的形成,首先是领导干部带头尊崇法治、敬畏法律,率先形成“尊法”意识并贯穿于领导活动始终。
当前,一些领导干部法治意识和法治能力不强,运用法治思维和法治方式管理经济社会事务水平不高,“一朝权在手,便把令来行”,头脑中“人治思维”顽固,法治思维缺失,决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法,严重的甚至以言代法、以权压法、徇私枉法。反观众多案例,许多领导干部犯这样那样的错误,就是把党纪国法当成了“橡皮泥”、“稻草人”。而领导干部的法治意识的淡化,依法从政的能力缺失,不仅使自己走入歧途,也使国家蒙受损失,更为社会法治环境建设提供了负面示范与引导。常言道,群众看党员,党员看干部,因此,全社会“尊法”意识的培育与养成,领导干部起着关键作用。
首先领导干部这个“关键少数”,关键就关键在于,从作为领导者的角度来讲,其言行对整个社会都具有示范、引导的影响作用,因此,领导干部要率先垂范,依法用权。“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。”“打铁还需自身硬”,各级领导干部是党和国家政策法律的具体执行者,代表着党和国家的形象,其一言 一行对一般干部和群众有着巨大的示范效应。因此,“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”领导干部要始终把宪法和法律作为基本遵循,以宪法和法律规范、约束自己的行为,带头遵纪守法,依法用权、秉公执法、不徇私情、不牟私利,要心中高悬法律的明镜,手中紧握法律的戒尺,保持敬畏之心,常怀戒惧之意,始终在法治的轨道上用权,在法治的匡范内为官,捍卫法治权威,彰显法治精神,坚定法治信仰,当好“尊法”模范,为全民“尊法”社会风尚的逐渐形成发挥好引领示范作用。
其次领导干部这个“关键少数”,关键就关键在于,从作为组织管理者的角度来看,其工作的指导思想、价值理念、思维方式和行为方式等,都对其下属有着直接的影响、带动甚至决定作用,因此,领导干部必须强化法治思维,带好队伍。领导干部是自己单位或部门的领头雁,要在自己的领导能力所能影响的范围内,努力强化法治思维,强化权由法定、权依法使的法治观念,规范决策议事流程,营造依法办事环境,强化法律权威。引导下属加强学法用法,注重用法治思维去思考、分析、解决问题,用法治方式引导群众合理表达诉求,通过法律层面的对话、协商解决问题,时刻以法律为准绳,做到不偏不倚,公平公正。始终把遵守宪法法律作为基本准则,正确处理权与法、情与法、利与法的关系,自觉在宪法法律范围内活动,再忙不忘法,再急不违法,真正让法律成为维护公平正义的基石,让法律的权威不可冒犯,让法律的信仰深深镌刻在各级领导干部和广大人民心中。
区委党校副校长李丽玲
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谈对尊法的认识